Вообще законы принимаются, наверное, для того, чтобы облегчить и упорядочить нашу жизнь, ввести ее в правовое поле и с большей уверенностью смотреть в завтрашний день. Это оптимистичное убеждение и служило поначалу главным импульсом в нашей беседе с Шолпан Жаксыбаевой, исполнительным директором Национальной ассоциации телерадиовещателей Казахстана. Человек она инициативный и пристрастный, материалом владеет исчерпывающе, и заразительность ее суждений, образно говоря, может растопить глыбу льда:

- В феврале 2011 года Министерство связи и информации – а это уполномоченный орган, который является регулятором деятельности телерадиоканалов, – представило нам вариант разработанного им законопроекта. И предложило общественным организациям, в числе которых Фонд защиты свободы слова «Адил соз», «Интерньюс» и наша ассоциация, принять участие в его доработке. Мы с готовностью включились в эту работу. Была создана рабочая группа, в которую, помимо нас, вошли директора телеканалов, операторы кабельного телевидения и т.д. Участие общественных организаций и руководителей СМИ позволило очистить документ от ряда необоснованных норм.

Тем не менее итоговый документ оказался каким-то сборником норм, призванным окончательно истребить частных вещателей, наделить государство невиданными доселе полномочиями, ограничить доступ населения к получению информации и расстаться с надеждой на участие общества в управлении этой социально-значимой отраслью..

- А кто у нас в Казахстане, кроме министерства, регулирует всю многообразную работу ТВ?

- При правительстве, вернее при Министерстве связи и информации, существует Комиссия по развитию телерадиовещания, которая и принимает жизненно важные решения, в частности, по распределению каналов (частот), а теперь – и по включению в спутниковый пакет, в эфирные мультиплексы. И все бы ничего, если бы вся история деятельности этой комиссии (которая под разными названиями существует уже давно) не была чередой скандалов и откровенного передела рынка, когда политическая целесообразность брала верх над законностью и здравым смыслом. Практически каждое заседание этой комиссии заканчивалось заявлением участников или общественных организаций в Генпрокуратуру, но ни одно из ее решений обжаловано не было. Так вот, если проследить цепь решений этой комиссии, то станет ясно, кому мы обязаны тем, что имеем сегодня в эфире. Памятуя об этом, с самого начала мы настаивали на том, чтобы орган этот был выведен из-под юрисдикции правительства, стал независимым. В Украине, например, эту работу осуществляет Национальный совет по телерадиовещанию. В Болгарии, Латвии, Польше, Сербии, Эстонии, Франции действуют советы по телерадиовещанию, являющиеся независимыми. Но нам возразили: мол, комиссия должна работать при правительстве и никак иначе.

- У нас что – не хватает для этого демократических оснований? Или нам этого не надо в силу нашего восточного менталитета?

- Аргументы звучали разные, но суть одна: какой бы закон ни был принят, вся деятельность ТВ должна быть подконтрольна государству. У нас, правда, было желание разработать альтернативный законопроект, поскольку мы считали и считаем, что необходимо внести прежде всего концептуальные изменения в развитие нашей отрасли. А иначе – зачем нужен закон?

- Оно и впрямь: зачем он нужен? Ведь все эти годы ТВ существовало в некоем правовом поле. Зачем его менять?

- Цель создания нового закона изначально была неверна. Поводом для его разработки якобы послужил переход на цифровое вещание – технически это кардинально меняет ситуацию в отрасли. Но именно – технически. Никакое техническое новшество не может служить поводом для написания закона. Пройдет пять лет, появится другая технология. Опять переписывать закон? Но суть-то телерадиовещания остается неизменной! Возможно, причина кроется в желании взять реванш за информационное поражение у ближайшего соседа – да что там! – у всего мира, ведь согласно новому закону, помимо всего прочего, еще и ужесточаются условия регистрации иностранных телекомпаний. Ни для кого не секрет, что большинство населения Казахстана пребывает в российском информационном пространстве.

Кто в этом виноват? Если послушать наших чиновниках, то исключительно сам народ. Но есть другая версия: все годы уполномоченные органы, ведавшие телевидением, были озабочены исключительно информационным обслуживанием власти в части формирования благоприятного мнения о политике государства и в этом рвении превзошли самих себя, раз и навсегда отвратив население от казахстанского эфира, сделав названия госканалов нарицательными. Ведь это в народе родилось крылатое выражение: «Включить госканал и забыться». Та страна, о которой живописуют с экранов стерильных госканалов, очень мало напоминает ту, которая окружает жителя кызылординской глубинки, шахтера Караганды или петропавловского «челнока». Это несоответствие озадачивает, и зритель уходит в более понятное, приближенное к реальности и – самое главное – интересное, но чужеземное информационное пространство.

Со студенческой журналистской скамьи мы знаем: основное предназначение любого СМИ в любом государстве – это объективно и оперативно информировать обо всех событиях, происходящих в стране и в мире. Последние события в Казахстане показали, что наши госканалы действительно живут в другой реальности, а про основную свою функцию напрочь забыли. И тогда возникает вопрос: а зачем оно нам, налогоплательщикам, надо – содержать такую армию нахлебников, которые за наши же деньги не могут нам сообщить важные новости, о которых трубит весь Интернет, все зарубежные телеканалы. Эта ситуация стала моментом истины для зрителей. И в то же самое время один из коммерческих телеканалов выдал-таки в эфир информацию, чем разрядил обстановку и прорвал заговор молчания. И, заметьте, небо не упало на землю.

- Однако вернемся к закону. Я никак не могу взять в толк, зачем он нужен?

- Очень хороший вопрос. Закон не нужен. Двадцать лет мы жили без него. У нас есть закон о средствах массовой информации, есть закон о лицензировании, есть закон об авторских и смежных правах. С юридической точки зрения для написания нового, более узкого закона о телерадиовещании оснований не было. Объяснять все переходом на цифровое вещание – это, повторяю, лукавство. А возрастающие технологические возможности улучшают лишь способ доставки сигнала, но они не меняют сути дела. Если и нужно было писать закон, то в первую очередь для того, чтобы определить четкие и равные условия развития телеканалов всех форм собственности, и ликвидации протекционистской политики в отношении расплодившихся госканалов, и прежде всего для преобразования их в общественные. Перекос произошел невероятный: закон меньше всего учитывает интересы вещателей, его скорее можно назвать, по определению доктора юридических наук, профессора Алькена Миндагулова, законом «О государственном регулировании телерадиовещания». Государство, отыгрываясь за свои ошибки в информационной политике, не нашло ничего лучшего, как еще сильнее закрутить гайки и прижать к ногтю частных вещателей. Тех, кто остался, тех, кто хоть как-то разнообразил скудный информационный ландшафт, стремился привнести элемент дискуссионности в нашу жизнь.

- Все мы телезрители. В какой мере закон учитывает наши интересы?

- Как сказала бы Фаина Раневская, «вас тут вообще не стояло». Хотя как сказать. О промывании наших мозгов думают прежде всего госчиновники. В России 8 госканалов занимаются «окучиванием» ста сорока девяти миллионов телезрителей. У нас населения в 9 раз меньше, а госканалов почти столько же – 7. Представляете, какой официозный прессинг испытывают наши телезрители! Причем наши вещатели в силу ментальности склонны прислушиваться к власти, для них органичен конформизм. И хотя Конституцией всем гарантированы равные возможности, но привычка стоять по стойке смирно неискоренима. И нашему министерству не стоило особого труда организовать руководителей некоторых частных телекомпаний, чтобы они громогласно объявили: закон просто замечательный. В пику нам, несогласным. Хотя я уверена, что они едва ли прочитали его более или менее внимательно. «Одобрям-с» у многих из нас вошел в подкорку.

- Суммируя все вышесказанное, мы вынуждены констатировать, что…

-…что новый закон, согласно независимым экспертизам, легализует скрытый государственный монополизм, снижает плюрализм СМИ в обществе, не предусматривает участие общества в управлении отраслью, игнорирует рыночные законы и принципы равенства всех форм собственности. Закон переделывает рынок в интересах государства, не содержит мер стимулирования отечественных телерадиовещателей. И закон этот коррупционен.

- А теперь давайте конкретизируем некоторые частности в практике телерадиовещателей, где закон этот окажет им медвежью услугу…

- Если при аналоговом вещании каждый канал работал на своей строго определенной частоте, то аналоговая частота вмещает в себя 18 каналов в цифровом формате, которые образуют один мультиплекс. Сейчас у телеканалов есть выкупленная частота, на которой они вещают, и есть лицензия. В 2015 году аналоговые частоты исчезнут из нашего эфира. Закон предусматривает, что при переходе на «цифру» каналы должны пройти перерегистрацию, при этом они утрачивают и частоту, и лицензию. Вместо этого им предлагается получить свидетельство о постановке на учет. Разница между этими двумя документами огромная: лицензия отбирается только через суд, а свидетельство о постановке на учет может в любой момент отозвать Министерство связи и информации. Таким образом, из полноправного участника рынка телеканал превращается в бесправное «ничто», судьба которого зависит не только от решений членов Комиссии, но и от прихоти национального оператора – теперь телеканал в полной технической, финансовой, редакционной зависимости от него.

Допустим, завтра государство решит открыть спортивный или музыкальный телеканал. Вот «Хабар», например, собирается запускать новые телеканалы «24 KZ» и «Білім». И догадайтесь с одного раза, кому придется подвинуться, вернее, вылететь из мультиплекса или спутникового пакета, чтобы уступить место привилегированным собратьям? Телеканалу государственному или частному? Вот почему коммерческим телеканалам стоит задуматься над тем, что завтра никакая лояльность по отношению к министерству не поможет уберечь бизнес. Единственный путь – это добиваться соблюдения законности и равных условий для ведения бизнеса.

- Но в России тоже переходят на «цифру», однако там такого беспредела нет.

- Там владельцам лицензий на аналоговые частоты, срок действия которых досрочно прекращается в связи с переходом на «цифру», выделяют другую полосу радиочастот или компенсируют понесенные убытки. Получая слот в мультиплексе, телеканал сохраняет за собой лицензию. Мы предложили еще и другие альтернативные решения: выделить мультиплексы консорциумам вещателей или механизм бессрочного включения всех телеканалов в мультиплексы без конкурсов. Увы, ни одно из этих предложений, которые бы гарантировали цифровое будущее действующим телеканалам, не прошло. Потому что решение уже есть: все телеканалы должны быть под колпаком у национального оператора связи, 100-процентным акционером которого является государство.

- То есть и у нас так или иначе лицензию телеканалу надо сохранить?

- Согласно закону, при «цифре» тремя китами устройства мира телерадиовещания становятся Министерство связи и информации, Казтелерадио и Комиссия по развитию телерадиовещания. Это субъекты регулирования. А объект – это бесправный телеканал, лишенный частоты и лицензии. У него будет лишь одно право: раз в год обивать пороги министерства, чтобы попасть в спутниковый или наземный пакет, если повезет. Понятно, что лишение частот и лицензий госканалы волнует меньше всего: свои-то в обиду не дадут.

- Но хоть какие-то гарантии для телеканалов попали в закон?

- Нашей ассоциации больших трудов стоило включить в законопроект пункт, гарантирующий всем без исключения телеканалам всех форм собственности включение в мультиплексы и вещание в пределах прежней географии, правда, не бессрочное, а на основании конкурса. Причем надо заметить, что первоначально сохранение региональных частных телеканалов вообще не входило в планы министерства. Один высокопоставленный чиновник назвал, к примеру, региональные частные телеканалы «шашлычными на дорогах» и заметил: мол, зачем их вообще сохранять. Нашей ассоциации пришлось изрядно потрудиться, чтобы убедить его в обратном. И не только его. Вы знаете о том, что первая редакция детских программ на казахском языке и первая мультимедийная редакция появились на региональном частном телеканале «Отырар» из Шымкента. Что первое ток-шоу в Казахстане вышло в эфире регионального телеканала «TV-арт» (ныне это «Новое телевидение») из Караганды. Что передачи костанайского телеканала «Алау» являются лауреатами престижных российских телеконкурсов. Что многие из тех, кто работает на госканалах и общенациональных коммерческих, - выходцы из маленьких региональных частных телеканалов. Что эти провинциальные телеканалы дают тысячи рабочих мест в регионах, пополняют местный бюджет, не говоря уже о том, что они обеспечивают подотчетность местной власти и своевременным освещением проблем предотвращают многие безобразия. У них, в отличие от филиалов госканалов, есть и концепция, и востребованность у местного зрителя, и собственный контент, не говоря уже о новостях.

- То, что у нас теперь многопартийный мажилис, как-то может повлиять на развитие телевидения в Казахстане?

- Мы ведь и добивались того, чтобы такой важный для общества закон прошел полноформатное обсуждение обеими палатами парламента. И когда мажилис самораспустился, мы обратились к президенту страны с просьбой отправить законопроект в уполномоченный орган на доработку – с тем, чтобы его рассматривал вновь избранный многопартийный мажилис. Однако к нам не прислушались. В результате сенат подписал его. Мы отправили главе государства обращение с просьбой наложить вето. Такое же обращение прозвучало от ОБСЕ, от Международной организации «Артикль 19″, Попечительского совета Фонда «Сорос-Казахстан»… Регулировать сферу телерадиовещания так, как мы это делали раньше, уже не получится. И потом, сейчас, когда наконец-то избран многопартийный мажилис, у нас почему-то не хотят привнести разнообразие мнений, не хотят представительства гражданского общества страны в лице медийных организаций и специалистов в области телерадиовещания в Комиссии. Сама жизнь диктует нам это. От этого выиграют и зрители, и телеканалы, и страна.

- Как мы знаем, президент буквально на днях подписал закон. Что делать дальше?

- В первую очередь, мы призываем министерство коренным образом реформировать деятельность Комиссии, с тем чтобы обеспечить максимальную прозрачность и подотчетность ее деятельности. Это нужно для того, чтобы положить конец тем незаконным решениям, которые имели место в прошлом. Необходимо сделать Комиссию по развитию телерадиовещания подлинно общественной и включить в ее состав как можно больше представителей отечественных медийных общественных организаций. Из соображений конфликта интересов в Комиссию нельзя включить представителей телеканалов, но можно предложить экспертов, известных печатных журналистов и редакторов. Должен быть разработан механизм обжалования решений Комиссии. В Эстонии, например, члены комиссии несут солидарную ответственность за неверные решения, освобождаются от ответственности только те, кто проголосовал против. Я как единственный представитель медийной организации в этой Комиссии на всех заседаниях, закончившихся скандалами, голосовала против сомнительных решений. Кроме того, в утвержденном правительством Положении о работе Комиссии по развитию телерадиовещания должны быть отражены основополагающие нормы по ограничению концентрации СМИ в одних руках. Отдавать частной компании 18-20 теле- или радиочастот по всей стране – это и есть верх безрассудства. Доказательство – медиа-империя Рахата Алиева. Сколько маневров пришлось совершить государству, чтобы вырвать «Хабар» из этой обоймы. И еще – никто не будет возражать, если самое технологичное и коммуникационное министерство в стране организует он-лайн трансляцию заседаний Комиссии.

Все это нужно делать, если мы хотим развития, а не деградации телерадиовещания. Надеюсь, что за эти 20 лет проб и ошибок мы поняли, что не протекционистская политика и запретительные меры, а только конкурентная среда и равные условия ведения бизнеса для всех участников рынка позволят получить качественный отечественный контент и вернуть зрителя в казахстанское информационное пространство. В обществе сейчас назрел запрос на справедливость, и сфера телерадиовещания – не исключение.

Нашифровали на 350 миллионов
После окончательного перехода на цифровое телевидение обычный телевизор не сможет принимать сигнал на привычную эфирную антенну: ввиду ряда технических нюансов цифровой сигнал нужно суметь правильно «перевести» на язык стандартного телевизора. Делается это с помощью цифровых декодеров, благодаря которым телевизор сможет заново радовать своих хозяев изображением.
В 2008 году Украина сделала выбор технологии развития цифрового телевидения — принят стандарт DVB-T. Сразу после этого производители телевизоров специально под нас стали оснащать свои модели встроенным декодером именно этого стандарта. В результате практически каждый покупатель нового телевизора автоматически оказывался подготовленным для перехода страны на цифровое телевидение: для этого достаточно было выполнить незначительные настройки своего телевизора.
Но, как известно, Украина не ищет легких путей. Казалось бы, что может быть проще и правильней для чиновника, чем сделать все по закону? Тем не менее весной 2011 года Нацсовет по вопросам телерадиовещания самостоятельно изменил технологические парамет-ры будущего цифрового телевидения, заменив установленный Каб-мином стандарт DVB-T на несертифицированный в Украине DVB-T2. Ввиду того, что эти стандарты не совместимы один с другим, все без исключения декодеры, которые были вмонтированы в новые телевизионные приемники, оказались непригодными. Иными словами, если потребитель купил декодер (как отдельный аппарат, так и встроенный в телевизор), ему все равно придется приобретать еще один, настроенный под новый технический стандарт DVB-T2.
Несмотря на относительную дороговизну таких декодеров (в Великобритании, где также внедряется вещание в DVB-T2, цены стартуют с 99,99 фунтов) рынок рано или поздно сделал бы свое дело, и стоимость такой приставки пришла бы к каким-то реальным для нашей страны значениям. Однако, как показали дальнейшие события, наличие свободной конкуренции на этом рынке не входило в планы украинских чиновников.
Так, осенью 2011 года Нац-совет по вопросам телерадиовещания принял решение о шифровании цифрового телесигнала. Шифро-вание телесигнала по сути означает, что он может быть принят с помощью конкретного вида декодеров конкретного производителя. Это, в свою очередь, устраняет с рынка всех производителей кроме тех, которые будут навязаны государством. Понятно, что в таких условиях о конкуренции разговора быть не может — единст-венный поставщик фактически становится монополистом рынка приемных уст-ройств и может единолично устанавливать цены и диктовать иные условия.
В конце прошлого года эта схема получила логическое продолжение: в законе о государственном бюджете на 2012 год отдельной статьей выделено 350 млн. 120 тыс. гривен на закупки декодеров для населения. В условиях монополизации рынка несложно догадаться, кому пойдут эти самые 350 млн. И не исключено, что и схема вся задумывалась именно для того, чтоб освоить эти деньги.
Но вот только как это соотносится с антимонопольным законодательством? Ведь кроме того, что государство искусственно ограничило рынок предложений декодеров, так еще и за государственный счет принялось финансировать деятельность частных компаний, которые и занимаются цифровым вещанием. Понятно, что при отсутствии государственных субсидий расходы на установку декодеров должны ложиться не в последнюю очередь на собственника украинской цифровой сети — частную компанию «Зеон-буд», а также на телеканалы, которые заинтересованы, чтобы их смот-рели в цифровом формате.
Антиконкурентное субсидирование
Основой антимонопольного законодательства является Консти-туция, согласно которой государст-во, кроме обеспечения защиты конкуренции, обязано всячески пресекать как незаконное ограничение конкуренции, так и недобросовестную конкуренцию.
Специальным конкурентным законодательством установлены и особые правила для случаев, когда само государство вводит конкурентные ограничения. В частности, закон прямо запрещает любые дейст-вия каких-либо органов влас-ти, которые могут привести к недопущению, устранению или ограничению конкуренции.
Ввиду того, что ограничение рынка предложений приемных устройств для цифрового телевидения основывается на решении Нац-совета по вопросам телерадиовещания, то этот орган (а также отдельные чиновники) и должен привлекаться к ответственности за нарушение конкурентного законодательства. А если позже выяснится, что на основании этого решения государство закупило декодеры по невыгодным ценам, то современная практика возбужденных уголовных дел дает массу примеров того, чем это может закончиться.
Но есть еще один нюанс, связанный с действием конкурентного законодательства.
Вопросы государственного субсидирования покупок для населения декодеров цифрового эфирного ТВ периодически поднимаются практически в каждой европейской стране. Дело в том, что такое субсидирование с самого начала вызвало в Европе ряд судебных споров, результаты которых оказали серьезное влияние на развитие цифрового ТВ. И одним из основных здесь является разбирательство относительно субсидирования покупок декодеров в Италии, начавшееся еще в 2004 году, последнее решение по которому принято летом 2011 года.
Госзакупки: европейский опыт
В 2004 г. итальянское правительство решило выделить субсидии на покупку населением декодеров цифрового ТВ на общую сумму 110 млн. евро. Выделение денег только для цифрового эфирного телевидения возмутило спутниковых вещателей. Их претензии понять несложно: с какой такой радости государство за счет налогоплательщиков финансирует развитие только эфирного телевидения? Почему аналогичным образом не финансируется, к примеру, спутниковое ТВ?
28 июля 2011 г. Европейский суд справедливости вынес окончательное решение, постановив, что предоставление государством помощи потребителям только цифрового эфирного телевидения является нарушением правил конкуренции. По мнению суда, предоставление потребителям мультиплексов субсидий для приобретения приставок привело к экономическим выгодам компании, вещающей в цифре, так как позволило им укрепить свои рыночные позиции за счет государства в сравнении с иными конкурентами.
В решении суда отдельно сказано, что подход отбора, основанный на технологических характеристиках в пользу технологий цифрового эфирного вещания, в отличие от спутниковых технологий, привел к искажениям конкуренции, и, как следствие, данная мера не может считаться совместимой с функционированием свободного рынка и свободной конкуренции.
В результате суд обязал частные компании вернуть Италии потраченные на приобретение декодеров деньги.
Много лет спустя Украина реши-ла наступить на те же грабли, и пошла заведомо противоправным путем.
Как будут развиваться дальнейшие события вокруг цифрового телевидения в Украине остается лишь догадываться. К сожалению, отсутствие какой-то единой стратегии, помноженное на коррупцию, не дает поводов для оптимизма относительно будущего цифрового ТВ. Тем не менее нужно надеяться, что многочисленные палки в колеса, которые само государство себе же и вставляет, не смогут лишить зрителей возможности просмотра телеканалов, потому что их информационная политика будет более честной и открытой, чем мы можем наб-людать сегодня.
Комментарий
Данил ГЕТМАНЦЕВ, кандидат юридических наук, доцент:
— При всех недостатках в Украине все же сумели построить цифровую сеть и даже запустили ее в работу, что давало определенные поводы для оптимизма. Но принятые решения о шифровании цифрового телесигнала в итоге могут свес-ти на нет все то условно позитивное, что уже было сделано на этом пути.
Очевидно, вопросами монополизации рынка декодеров для приема цифрового ТВ обязан заняться Анти-монопольный комитет. Созданные Нацсоветом искусст-венные ограничения в дос-тупе к этому рынку прямо конф-ликтуют с требованиями конкурентного законодательства. В итоге это может закончиться для Украины и санкциями в рамках процедур ВТО, и даже уголовными делами.
Выделение в госбюджете более 350 млн. грн. на покупку цифровых декодеров для населения может расцениваться как государственная дотация в бизнес провайдера мультиплексов. С экономической точки зрения цифровое телевидение — это обычный бизнес-проект, к которому государство не имеет никакого отношения. Цифровой провайдер «Зеонбуд» — обычная частная компания, являющаяся посредником между каналом и зрителем и получающая за это немалые деньги. Отсутствие у такого посредника зрителей может привести к отказам телеканалов от дальнейшего сотрудничества, а следовательно, к убыточности этого проекта в целом.
В этой связи конкурентное законодательство ставит вполне резонный вопрос: почему бизнес эфирного провайдера получает бюджетные дотации, тогда как спутниковые или кабельные провайдеры никаких преференций не имеют? Ответа на этот вопрос нет, и, судя по всему, никогда не